«Каспийская конституция»: историческое значение в контексте развития природоохранной деятельности на Каспии

Авторы: 

З.Р. Гапизов

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Москва, Российская Федерация SPIN-кодРИНЦ: 3714-0925 E-mail: 9605051@mail.ru

Н.И. Харитонова

Российский государственный гуманитарный университет Москва, Российская Федерация ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7980-6562 SPIN-код РИНЦ: 6491-4442 E-mail: natahari@yandex.ru

Введение. Проблема международно-правового статуса Каспия является ключевой при решении всех проблем водоема и региона в целом. Суть вопроса сводится к следующему. До декабря 1991 г. правовой статус и режим использования Каспийского моря определялся договорами между Советской Россией и Персией (1921 г.), а также между СССР и Ираном (с 1940 г.). Важное значение имело решение Министерства нефтяной промышленности СССР в 1970 г. разделить Каспий на национальные сектора по принципу серединной линии между четырьмя прикаспийскими союзными республиками: Казахстаном, Россией, Азербайджаном и Туркменистаном. Также был установлен Иранский сектор, который определялся границей СССР на суше. Иран был не доволен действиями советского руководства, так как считал, что Каспий должен быть разделен на пять равных частей (в таком случае Иранский сектор значительно увеличился бы). Таким образом, решение 1970 г. четко определило границы республик СССР в Каспийском море. После него каждая из прикаспийских республик СССР начала самостоятельно осуществлять деятельность в своих территориальных водах. Политику СССР и Ирана регулировал ряд двусторонних соглашений и договоров, позволявших эффективно сотрудничать на Каспии.

Проблема заключается в том, что новые независимые государства Прикаспия не являются участниками советско-иранских договоров 1921 и 1940 гг. и не желают принимать условия, не отвечающие их интересам. Они апеллируют к тому, что Каспий как внутриконтинентальный водоем с точки зрения международного права и практики является объектом совместного использования всех прибрежных государств. Россия в целом согласна с этим, но считает, что до урегулирования проблемы все прикаспийские государства связаны советско-иранскими договорами 1921 и 1940 гг.

После распада СССР международно-правовой статус Каспия изменился, в основном, в части геополитической составляющей. Так, в 1990-е гг. субъектами прав на ресурсы и воды Каспия стали такие страны, как Россия, Казахстан, Иран, Азербайджан, Туркменистан. При этом экологические аспекты проблемы статуса Каспийского моря фактически не рассматривалась, в договоренностях между указанными странами упор делался в основном на определение границ территорий и регулирование процесса добычи нефти и газа. Именно такое отношение впоследствии привело к значительному ухудшению экологической обстановки на Каспии. Активизация процесса поиска приемлемой правовой основы решения региональных проблем, включая сотрудничество в природоохранной сфере, началось в 2000-х гг. Это выражалось в активной подготовке, а затем и в подписании в 2003 г. Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря (Тегеранская конвенция, документ вступил в силу в 2006 г.). На сегодняшний день Тегеранская конвенция и соответствующие протоколы к ней играют основную роль в правовом обеспечении природоохранной деятельности в Каспийском регионе. Ключевой особенностью Тегеранской конвенции является то, что она признает экологическую целостность моря и регулирует природоохранную деятельность на Каспии в условиях, когда положения существующих морских конвенций не могут здесь применяться. Специалисты считают, что вступление в силу Конвенции о правовом статусе Каспийского моря, подписанной странами Прикаспия в 2018 г., будет способствовать совершенствованию механизмов обеспечения природоохранной деятельности в регионе.

Наиболее серьезные проблемы окружающей среды Каспия связаны с загрязнением воды, в том числе углеводородами. Нефтяные промыслы на шельфе в разной степени влияют на экологию водоема в зависимости от эксплуатирующей их страны. Так, проблема менее выражена на российском побережье, но носит серьезный характер, например, для Азербайджана и Казахстана. Для России более характерно загрязнение антропогенного характера в результате слива неочищенных вод в Каспий. К второстепенной проблеме специалисты относят обмеление Каспийского моря, которое приводит к негативным изменениям в состоянии морской фауны. Уровень моря постоянно меняется, как правило, по естественным причинам. Однако с 1990-х гг. уровень моря устойчиво и значительно снижается. Одной из основных причин обмеления Каспия является антропогенная нагрузка, в первую очередь, искусственное регулирование водостока Волги, развитие сельского хозяйства, промышленности и прочее.

Наука располагает существенным количеством гуманитарных исследований, посвященных экологическим проблемам в целом, а также различным аспектам природоохранной деятельности Каспийского моря и Каспийского региона [Мурсалиев, 2021 (а); Мурсалиев, 2021 (Ь); Шинкарецкая, 2019; Бшкйеуа, 2021; ИишЬаЮу, 2009; Копёаигоуа, 2008; Машеёоу, 2007]. При этом анализу исторического значения Конвенции о правовом статусе Каспия посвящено не так уж много исторических и политологических исследований (представители юридической науки уделяют этому событию больше внимания). В их числе следует выделить работу Е.И. Пивовара и ряда других исследователей [Пивовар, 2019; Агазаде, 2018; Быковский, 2021; Вылцан, 2020; Кага1аеуа, 2020; Маркелов с соавт., 2018]. Настоящая статья направлена на частичное восполнение этого пробела в историографии исследуемой проблемы.

Изучение подходов России и других прикаспийских государств к решению проблем окружающей среды на Каспии показал, что ключевое значение для позитивного и поступательного развития природоохранной деятельности в регионе имеет определенность международно-правового статуса водоема [Гапизов, 2022 (а); Гапизов, 2021]. Это может обеспечить качественное продвижение как российских национальных экологических проектов, так и международных, и дать возможность системно развивать природоохранную деятельность на Каспии.

Цель настоящего исследования заключается в оценке исторического значения принятия прикаспийскими государствами в 2018 г. Конвенции о правовом статусе Каспия. В числе задач исследования - выявление новых возможностей развития экологических инициатив в связи определением правового статуса Каспийского моря, анализ перспектив природоохранной деятельности на Каспии, выработка рекомендаций по развитию указанной деятельности с учетом положений Конвенции 2018 г. и фактора российских интересов в сфере экологической безопасности. При решении задач исследования применялся историко-описательный метод, посредством которого характеризовались события в период подготовки Конвенции. С помощью историко-сравнительного метода, в основе которого лежит принцип аналогии, анализировались подходы прикаспийских государств к вопросу определения правового статуса Каспия с учетом национальных интересов и геополитической ситуации в регионе. Исторический анализ документа как метод применялся для интерпретации фактов, зафиксированных в Конвенции, с учетом опыта подготовки этого документа и трансформации позиций стран в отношении статуса Каспийского моря.

Каспийская конституция: новые возможности. Проблема правового статуса Каспия занимает прикаспийские страны с начала 1990-х гг. Большое значение для решения этого вопроса имеет такой формат межгосударственного взаимодействия, как Каспийский саммит, который стартовал в 2002 г. в Ашхабаде. 12 августа 2018 г. на V Каспийском саммите, проходившем в казахстанском г. Актау, была подписана Конвенция о правовом статусе Каспийского моря. Она имеет бессрочный характер. Значение этого документа, названного Президентом Казахстана Н.А. Назарбаевым «Каспийской конституцией», сложно переоценить. Подробно история определения правового статуса Каспия рассмотрена в статье академика Е.И. Пивовара «Особый правовой статус Каспия. Итоги и перспективы V Каспийского саммита в Актау», вышедшей вскоре после подписания прикаспийскими странами этого важнейшего международного соглашения [Пивовар, 2019: 12-32]. Автор подчеркивает, что определение правового статуса включает комплекс проблем «регулирования государственной принадлежности акватории, суверенных прав на недропользование, сохранения уникальных биоресурсов, согласованной природоохранной политики» [Пивовар, 2019: 16], а также отмечает компромиссный и взаимовыгодный характер соглашения [Пивовар, 2019: 14].

Разработка Каспийской конвенции велась более 20 лет. Однако официально о подготовке документа было объявлено в июле 2016 г. в Астане на встрече министров иностранных дел «каспийской пятерки» (в том же году вступили в силу подписанные на IV Каспийском саммите в Астрахани 2 соглашения - о сотрудничестве в области гидрометеорологии и о водных и биологических ресурсах Каспия). В 2017 г. на встрече министров иностранных дел в Москве удалось значительно продвинуться на пути заключения Конвенции. Несколько месяцев спустя на сайте правовой информации правительства РФ было размещено решение об одобрении проекта Конвенции Правительством России после согласования его с Азербайджаном, Ираном, Казахстаном и Туркменистаном .

Подписанная 12 августа 2018 г. Конвенция о правовом статусе Каспия, содержащая 24 статьи, действительно представляет собой своеобразную Конституцию Каспийского моря. Специалисты подчеркивают, что «в данном случае речь идет об основополагающем для системы взаимодействия в Каспийском море документе, который принесет неоспоримую выгоду всем странам-участницам» [Пивовар, 2019: 28]. В рамках экспертного дискурса документу уделяется повышенное внимание. Зключение Конвенции оценивается экспертами как правильное геополитическое решение лидеров прикаспийских государств. Заложенные в Конвенции принципы провозглашают осознанную ответственность перед нынешним и будущими поколениями за сохранение Каспийского моря, рациональное использование его ресурсов, изучение, защиту и сохранение его природной среды. Историческое и политическое значение Каспийской конституции заключается в том, что она снижает напряженность в отношениях между странами, прилегающими к Каспийскому морю, и устанавливает правовые основы для сотрудничества в различных областях, включая экономику, транспорт, безопасность и охрану окружающей среды.

Каспийская конвенция 2018 г. должна вступить в силу с даты получения Депозитарием, чьи функции осуществляет Казахстан, пятой ратификационной грамоты. Документ был ратифицирован Российской Федерацией в октябре 2019 г., Азербайджан - 12 февраля 2019 г., Казахстан - 8 февраля 2019 г., Туркменистан - 3 декабря 2018 г. На данный момент Конвенция еще не вступила в силу и не является юридически обязывающей, так как в настоящий момент она еще не ратифицирована Исламской Республикой Иран. Тегеран ратифицирует документ по той причине, что стороны все еще не достигли договоренности по вопросу установления так называемых прямых исходных линий на Каспийском море, с помощью которых акватория водоема делится между прикаспийскими государствами.

В Конвенции указано, что методика установления прямых исходных линий определяется отдельным соглашением между всеми сторонами. Для решения проблемы через подписание отдельного соглашения была создана Рабочая группа высокого уровня (РГВУ) по вопросам Каспийского моря. Однако переговорный процесс с целью завершения работы над этим документом продвигается медленно. Девятое заседание РГВУ прошло 22-23 октября 2024 г. в Астане.

Вместе с тем, согласно ст. 18 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. государство, подписавшее международный договор, до ратификации или отказа от нее обязано воздерживаться от действий, которые противоречат тем целям и задачам, которые решаются в рамках этого международного договора. Таким образом, до вступления в силу Конвенция имеет правовое значение и оказывает влияние на политическую практику государств в Каспийском регионе.

В связи с подписанием важнейшего для стран региона документа Президент РФ В. В. Путин отметил: «многоплановое взаимодействие государств "каспийской пятерки" получило современную юридическую основу на многие годы вперед. Конвенция закрепляет за пятью государствами исключительные и суверенные права на Каспийское море, ответственное освоение и использование его недр и других ресурсов, надежно гарантирует решение всех актуальных вопросов на принципах консенсуса и взаимного учета интересов, обеспечивает по-настоящему мирный статус Каспийского моря, неприсутствие на Каспии вооруженных сил нерегиональных государств».

Последнее имеет принципиальное значение с точки зрения обеспечения национальной безопасности России и региональной безопасности: в документе закреплено, что только страны «каспийской пятерки» могут иметь вооруженные силы и военные базы в регионе и они обязуются не предоставлять свою территорию для деятельности против каспийских соседей4. Для России также большое значение имеет закрепленное в Конвенции положение о наращивании грузопотоков через Каспийский регион, что соответствует целям Стратегии развития российских морских портов в Каспийском бассейне, железнодорожных и автомобильных подходов к ним на период до 2030 г.

Как представляется, Конвенция позволит решить существовавшую долгие годы проблему - считать Каспий морем или озером. Согласно принятой Конвенции, Каспий располагает особым юридическим статусом, что объясняется спецификой его географического расположения, гидрологических и других характеристик. Каспий, будучи внутриконтинентальным водоемом, не связан с океаном и не может рассматриваться в качестве моря. Однако в силу своих размеров, геологических и гидрологических особенностей Каспий не может считаться озером. Таким образом, к Каспийскому морю неприменимы как положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., так и принципы, используемые в отношении трансграничных озер: на секторы разграничивается только дно Каспия, суверенитет в отношении водной толщи устанавливается на основании других принципов . Согласно Конвенции, вводится определение 15-мильной зоны территориальных вод (государственная границей каждого прибрежного государства), определятся понятие дополнительной 10-мильной зоны для рыболовства, которая примыкает к первой, а вся остальная часть вод Каспия становится общей. Большое значение имеет право, данное Каспийской конвенцией каждой стране, прокладывать трубопроводы в своем секторе, устанавливать добывающие платформы и развивать прочую инфраструктуру, необходимую для добычи и транспортировки углеводородного сырья. Однако Конвенцией оговариваются условия: для этого требуется экологическое одобрение всех прикаспийских стран. Это стало компромиссным решением, основанным на понимании всеми странами «каспийской пятерки» важности проблем обеспечения безопасности и успехов экологической дипломатии.

Вместе с тем следует учитывать, что Конвенция о правовом статусе Каспийского моря касается только его водной поверхности. Конвенция не регулирует вопрос о разграничении дна моря между прибрежными государствами. Дно Каспия должно быть разделено между ними в соответствии с принципами международного права. Россия, Казахстан и Азербайджан договорились о разделе сопредельных участков дна Каспийского моря на рубеже столетий, однако этот вопрос не решен окончательно между Азербайджаном, Ираном и Туркменистаном.

Каспий и проблема деполитизации экологической повестки. Рассуждая об экологической дипломатии как явлении ХХ-ХХ1 вв. (общепринятого определения понятия «экологическая дипломатия» не существует), нужно отметить, что она возникла в результате реакции мирового сообщества на возрастающую угрозу экологической катастрофы. При становлении и развитии института экологической дипломатии имеет место «активное вовлечение гражданского общества, экологических НПО и других нетрадиционных акторов международных отношений в сферу защиты окружающей среды. Происходит повсеместная трансформация человеческого отношения к экологическим проблемам, общество осознает свою ответственность за разрушение биосистемы и готово объединить усилия в борьбе с проблемами окружающей среды» [Алимов, Шестакова, 2017: 98].

В современном мире наиболее активно развивается региональный уровень экологической дипломатии. На региональном уровне - это экологическая и природоохранная деятельность, проводимая преимущественно региональными экологическими институтами по реализации местных программ защиты природной среды [Гапизов, 2022 (Ь)]. Экологическую дипломатию отличает ряд характерных мирных методов ее реализации: организация различных экологических мероприятий («зеленые» кинофестивали, эко-форумы, акции по сбору и переработке мусора, различные образовательные семинары и проекты), консультации и переговоры относительно возникающих экологических проблем, подписание двусторонних и многосторонних соглашений в области охраны окружающей среды.

Считается, что наиболее успешный опыт на этом уровне продемонстрировал Европейский Союз. Это при том, что, как показала практика, Европе не удалось избежать политизации экологической повестки. Однако, используя позитивный опыт ЕС, реализуя весьма общие положения Конвенции о правовом статусе Каспийского моря 2018 г. в области природоохранной деятельности, можно совместными усилиями найти общие эффективные подходы к решению экологических проблем Каспия и развитию международного экологического сотрудничества на уровне региона. Политика ЕС в области охраны природы демонстрирует, что страны с различным политическим, социальным и экономическим устройством могут эффективно работать над решением общих экологических проблем. Специалисты указывают, что «многосторонние соглашения являются наиболее частой практикой в экологической дипломатии» [Алимов, Шестакова, 2017: 99].

Анализ показал, что экологическая дипломатия на Каспии имеет давнюю историю, однако в большей степени она касалась межгосударственных отношений и привычной дипломатической практики. И здесь, как и в других регионах, тоже не удалось избежать тех проблем, с которыми сталкивается экологическая дипломатия: бюрократизация механизма экологической дипломатии, проблема «Север-Юг», демографическая проблема, «отраслевой» подход к решению экологических вопросов, возрастающее количество международных конфликтов, основанных на экологических соображениях и вследствие нехватки природных ресурсов [Алимов, Шестакова, 2017: 99-100]. Однако, учитывая тот факт, что экологические проблемы Каспия носят транснациональный характер и речь идет об общем водоеме, предполагается, что часть проблем будет нивелирована все возрастающим интересом России и других прикаспийских государств к обеспечению экологической безопасности. Последнее зафиксировано в соответствующих положениях Конвенции о правовом статусе Каспийского моря 2018 г.

В то время, как перспективы развития экологической дипломатии на Каспии благодаря опыту взаимодействия стран «каспийской пятерки» и нынешнему формату отношений выглядят вполне позитивными, с деполитизацией природоохранной деятельности дело обстоит несколько иначе. Возможные сложности связаны не только с проблемами на региональном уровне, где страны «каспийской пятерки» демонстрируют желание договариваться и налаживать сотрудничество. Проблема локализуется, скорее, на глобальном уровне, где политизация экологической и климатической повестки идет достаточно давно, но апофеоз этого процесса пришелся на рубеж 2020-х гг.

С 2019 г. Европейским союзом и с 2021 г. Соединенным Штатами Америки реализуется так называемая «зеленая повестка» («зеленый курс», «зеленый переход»). Это, в свою очередь, определяло необходимость для России и других стран Каспийского региона реагировать на этот новый глобальный тренд и искать идеальный баланс между реализацией современных глобальных требований в экологической сфере и соблюдением национальных интересов в экономической сфере.

Спецификой нынешнего этапа развития мировой политики стало то, что экологические и климатические проблемы являются фактором глобальной конкуренции за ресурсы и геополитическое лидерство [Харитонова, 2021: 196]. Речь идет о том, что, навязывая другим странам «зеленый курс» и климатическую повестку, США и ЕС фактически будут ограничивать их энергопотребление, что неизбежно негативно скажется на национальных экономиках. Другими словами, «зеленый переход» - это фактор, который спровоцирует экономическую катастрофу из-за нехватки энергии: сначала на национальном, а затем и на региональном и глобальном уровнях [Харитонова, 2021: 193]. Анализ показал, что «зеленую повестку» можно рассматривать как крайнюю форму политизации экологической и природоохранной повестки. Тем внимательнее нужно отнестись к возможности ее внедрения в поле Каспийского региона, где ряд стран располагают хрупкими экономиками. В отношении Российской Федерации избранная в рамках американской экогеополитики стратегия может рассматриваться как новый комплекс тактических механизмов ведения гибридной войны» [Харитонова, 2021: 195]. Под прицелом «зеленой повестки» находится и другой «объявленный враг» США - Иран.

Изменение глобальной повестки в сторону «зеленого перехода» может сказаться и на тенденциях развития природоохранной деятельности в Каспийском регионе и подходах к реализации природоохранной и природосберегательной политики. «Зеленый переход» как новый тренд, связанный с декарбонизацией на глобальном уровне, может, с одной стороны, интенсифицировать усилия государств и транснациональных компаний в области природоохранной деятельности; с другой стороны, необходимость уменьшения «углеродного следа», которая стоит в центре политики «зеленого перехода», может существенно сократить финансирование разнообразных природоохранных инициатив (нефтедобывающие компании в случае вынужденного сокращения добычи будут меньше тратить на экологические проекты). Эти тренды позволяют предположить переход на новый этап в развитии страновых подходов к охране природной среды Каспия. Уже в ближайшем будущем государства Каспийского региона будут вынуждены, реагируя на новую глобальную «зеленую повестку», координировать усилия в природоохранной и природосберегательной деятельности с целью выработки общего подхода, соотносящегося с требованиями времени в экологической сфере и соблюдением национальных интересов в социально-экономической сфере. При этом в условиях нынешней международной турбулентности есть риск, что отдельные государства региона предпочтут действовать в фарватере глобальных трендов, а не региональных интересов - по сути, в ущерб себе и соседям по Каспию. С другой стороны, эффективному поиску баланса между глобальной повесткой и национальными интересами в сфере экономики могут способствовать анализ и научная интерпретация уже имеющегося опыта стран Каспийского региона в решении экологических проблем Каспия, ставших в основном результатом действия антропогенного фактора. Тем более ценным является опыт природоохранной деятельности и перспективы, определенные Каспийской конституцией.

Следовательно, одним из вариантов выхода из складывающейся вокруг «зеленого курса» кризисной ситуации может быть создание альтернативных повесток, дискурсов и совместных проектов в рамках природоохранной деятельности на Каспии на базе Конвенции о правовом статусе Каспийского моря 2018 г., учитывающих интересы всех стран региона. Это и будет означать деполитизацию деятельности по охране окружающей среды и одновременно меры по обеспечению комплексной безопасности стран Прикаспия.

Перспективы природоохранной деятельности на Каспии. Вопросы охраны биологических ресурсов Каспия занимали особое место при обсуждении проекта Каспийской конвенции 2018 г.

Анализ научной литературы и экспертных мнений показал, что специалисты в области природоохранной деятельности ожидают, что, руководствуясь положениями Конвенции, странам Прикаспия в сотрудничестве друг с другом удастся существенно продвинуться по следующим ключевым направлениям:

- создать природоохранные зоны - заповедники и заказники;

- разработать комплексную многолетнюю программу по восстановлению природных ресурсов и их рациональному использованию с привлечением к совместной работе экологов всех государств;

- объединить усилия всех стран в препятствовании браконьерскому вылову рыбы;

- оснастить промышленные предприятия современными системами очистки;

- выработать единую систему ликвидаций последних нефтяных выбросов.

Действительно, Конвенция о правовом статусе Каспия 2018 г. большое внимание уделяет проблеме реализации природоохранной деятельности на Каспии. Согласно документу, стороны обязуются путем принятия самостоятельных или совместных мер сохранять биологическое разнообразие флоры и фауны Каспийского моря, достигать этого благодаря сотрудничеству их восстановления, устойчивого и рационального использования1. При разработке Конвенции в нее были включены рамочные положения относительно защиты окружающей среды. Так, ст. 15 Каспийской конвенции предусматривает, что стороны обязуются защищать и сохранять экологическую систему Каспийского моря и все ее компоненты. Согласно п. 2 ст. 15 Конвенции о правовом статусе Каспийского моря, государства-участники вправе самостоятельно осуществлять необходимые действия для «сохранения биоразнообразия, а также защиты, восстановления, устойчивого и рационального использования биоресурсов Каспийского моря» и для «предотвращения, снижения и обеспечения контроля за загрязнением моря из любого источника». При этом запрещается деятельность, которая наносит ущерб биологическому разнообразию Каспия, а стороны в соответствии с нормами международного права несут ответственность за ущерб, нанесенный экологической системе Каспийского моря.

Каспийская конвенция 2018 г. определяет «загрязнение» как «привнесение человеком прямо или косвенно веществ, организмов или энергии в экологическую систему Каспийского моря, в том числе из наземных источников, которые приводят или могут привести к таким пагубным последствиям, как вред биологическим ресурсам и жизни в море, опасность для здоровья человека, создают помехи для деятельности на море, в том числе для промысла водных биологических ресурсов и других правомерных видов использования моря, снижают качество используемой морской воды и ухудшают условия отдыха». Это определение во многом заимствовано из Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Между тем одним из отличий Конвенции 2018 г. является включение в понятие «загрязнение» еще и организмов, что, скорее всего, обусловлено экологическими проблемами региона в связи с вселением мнемиопсиса .

Важное значение для сохранения биоразнообразия имеют нормы Конвенции, касающиеся промысла биоресурсов. Так, согласно документу, государства Прикаспия совместно определяют общий допустимый улов совместных водных биологических ресурсов в Каспийском море и распределяют его на национальные квоты (ст. 9, п. 3). Если же одно из государств не имеет возможности освоить свою квоту в общем допустимом улове, оно может предоставить другим государствам доступ к остаткам своей квоты в общем допустимом улове (ст. 9, п. 4).

Имплементация странами Прикаспия норм Конвенции, касающихся охраны природной среды Каспийского моря, сопряжена с необходимостью согласования с международной договорной базой (Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Конвенция о рыболовстве и охране живых ресурсов открытого моря 1958 г., Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих птиц 1971 г., Конвенция об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания 1979 г., Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. и др.). Несмотря на то что Каспий и не имеет выхода в Мировой океан, применение международных стандартов к определению объема возможных выбросов в экосистему вызывает трудности с учетом того, что международные стандарты выбросов в моря исходят из понятия более открытых водоемов. Специалисты отмечают, что «правительства прибрежных государств делают отдельные попытки решить эту проблему в одностороннем порядке, но это не привело к нужным результатам; для решения подобных вопросов необходима не только воля одной или двух стран, но и солидарная ответственность всех стран, которые в погоне за «черным золотом» забывают о существовании более важной и судьбоносной проблемы окружающей среды» [Бухаева, Жамбаев, Сагадиев 2020: 9].

Кроме того, страны, подписавшие Каспийскую конвенцию, должны были также решить проблему, связанную с разработкой в рамках ООН «юридически обязательного документа на базе Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву о сохранении и устойчивом использовании морского биологического разнообразия в районах за пределами действия национальной юрисдикции» [Шинкарецкая, 2019: 16]. Разработка этого документа ведется участниками Межправительственной конференции, которая начала работу в 2018 г. (ее завершение планировалось в 2020 г.). Как отмечает Г.Г. Шинкарецкая, вопрос о разработке указанного документа возник в рамках ООН в связи с проблемой изменения климата и закисления океанов. Созданный Секретариатом ООН Подготовительный комитет в течение 2015-2016 гг. провел 4 сессии, на которых обсуждались проблемы Мирового океана, возникшие из-за изменения климата, и в Заключительном докладе Подготовительного комитета в качестве рекомендации содержалась ссылка на необходимость сохранения климата. По предложению Подготовительного комитета в соответствии с Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 72/249 от 24 декабря 2017 г. было решено созвать международную конференцию с целью выработки текста юридически обязательного документа на базе Конвенции ООН по морскому праву относительно сохранения и устойчивого использования морского биологического разнообразия в районах за пределами действия национальной юрисдикции [Шинкарецкая, 2019: 16]. В самом начале работы конференции были сделаны заявления, в которых выражалось общее мнение о том, что в основе будущего международного юридически обязательного документа должны лежать положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Целью документа было признано сохранение и устойчивое использование морского биологического разнообразия в районах за пределами действия национальной юрисдикции . В связи с этим встает вопрос о правомерности применения будущего документа к Каспийскому морю. В принципе в Конвенции о статусе Каспийского моря Конвенция ООН по морскому праву не обозначена в качестве источника регулирования.

Однако, как подчеркивает Г. Г. Шинкарецкая, можно утверждать, что будущий документ применим к Каспию по двум основаниям:

1) одним из принципов Конвенции о Каспийском море названа охрана природной среды водоема, сохранения, восстановления и рационального использования его биологических ресурсов;

2) в преамбуле Конвенции сказано, что договаривающиеся стороны принимают ее, основываясь на принципах и нормах Устава Организации Объединенных Наций и международного права. Есть все основания полагать, что будущий документ, дополняющий Конвенцию ООН по морскому праву, будет востребован большинством государств мира и, таким образом, нормы, входящие в него, приобретут характер обычных норм и станут обязательными для при-

Тем не менее принятие и подписание Конвенции о статусе Каспийского моря 2018 г. знаменует позитивный этап в отношениях между прибрежными государствами и создает возможности для их развития. Специалисты по праву в целом позитивно расценивают возможности имплементации положений документа. «Конвенция вполне соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права и, в частности, нормам Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Конвенция о Каспийском море не противоречит и той разветвленной сети обязательств по охране окружающей среды, которая создана Тегеранской конвенцией и ее протоколами» [Шинкарецкая, 2019: 17]. Есть все основания полагать, что страны «каспийской пятерки» смогут выполнять решения Межправительственной конференцией ООН по выработке обязывающего документа о сохранении морской среды и биоразнообразия за пределами национальной юрисдикции, внедрив их в систему своих взаимоотношений.

К числу недостатков Конвенции, с точки зрения охраны окружающей среды и биоразнообразия, по мнению экспертов, можно отнести отсутствие необходимости получения согласия от всех стран на добычу нефти и газа, прокладку нефте- и газопроводов и т. д. Однако в целом эксперты считают, что, с точки зрения природоохранной деятельности, Конвенция о правовом статусе каспийского моря 2018 г. может оказать положительное влияние на регион. Она содержит положения о защите окружающей среды и биоразнообразия Каспийского моря, а также обязательства стран-участниц по сотрудничеству в этой области. Конвенция также предусматривает создание механизмов для решения экологических проблем в регионе и укрепления международного сотрудничества по охране природы. Однако чтобы Каспийская конституция действительно оказала положительное влияние на природоохранную деятельность на Каспии, необходимо ее ратификация и последующее внедрение в практику. Также важно обеспечить эффективное сотрудничество между странами-участницами и разработать конкретные меры по охране природы и биоразнообразия Каспийского моря.

Таким образом, несмотря на то что Конвенция о правовом статусе Каспийского моря пока не вступила в силу, ее значение для стран региона существенно. По оценке специалистов, Конвенция может стать еще одной основой и платформой для дальнейшего сотрудничества и урегулирования отношений в области охраны окружающей среды Каспийского моря. В связи с этим академик Е. И. Пивовар отмечает: «Достигнутый за более чем 20-летний период интенсивных переговоров результат можно, безусловно, рассматривать как огромный и беспрецедентный успех всех пяти стран-участниц Конвенции о правовом статусе Каспийского моря» [Пивовар, 2019: 31]. Однако теперь на первое место выходит имплементация норм по защите окружающей среды, исполнение реальных мероприятий и повышение их эффективности. В этой связи новым этапом может стать передача части функций, предусмотренных межправительственной конвенцией и возложенных на национальные органы прикаспийских государств, на уровень единой компетентной межправительственной организации для повышения их эффективности. Тем более что предложения о создании такой организации высказываются уже достаточно давно - со времени вступления в силу Тегеранской конвенции в 2006 г. По оценке А. О. Мурсалиева, существующая международно-правовая база, устанавливающая нормативные основы охраны окружающей среды в Каспийском море, уже включает целый ряд положений, предусматривающих возможность создания межгосударственной организации стран Каспийского моря, компетентной в области природоохранной деятельности в регионе [Мурсалиев, 2021 (а): 130]. При этом важно учитывать, что, как указывалось выше, что функции международных организаций, конференций, программ в области охраны окружающей среды Каспийского моря пересекаются и носят некоординированный характер. Это выступает дополнительным аргументом в пользу создания единого центра координации природоохранной деятельности на региональном уровне странами «каспийской пятерки». Положения Тегеранской конвенции и Каспийской конвенции 2018 г. позволяют реализовать эту инициативу и наполнить ее реальным содержанием.

Рекомендации по реализации положений Конвенции. В качестве практических рекомендаций по развитию природоохранной деятельности на Каспии, в первую очередь, следует обозначить целесообразность следующих мероприятий, вписывающихся в содержание Конвенции 2018 г. Для получения более полной информации о состоянии экосистемы моря в современных условиях следует осуществить общекаспийскую экспедицию по изучению гидрохимического режима и кормовой базы рыб, оценке запасов осетровых в море, провести гидроакустическую съемку запасов кильки. Кроме того, для сохранения экосистемы Каспия и его уникальных биоресурсов необходимо усиление объединенного контроля всех прикаспийских государств за выловом рыбы, принятие согласованных единых правил рыболовства осетровых в различных регионах Каспия (на период после окончания действия моратория на промысел осетровых). Целесообразно также разработать способы добычи нефти, которые в меньшей степени воздействуют на морскую среду.

Как представляется, Конвенция о правовом статусе Каспийского моря 2018 г. открывает новые возможности взаимодействия стран региона для решения общих экологических проблем. Перспективы имплементации положений Конвенции о правовом статусе Каспийского моря позволят, в свою очередь, выйти на новый уровень сотрудничества. Указанная выше инициатива по созданию единого центра координации природоохранной деятельности, а также устранение преград к развитию межгосударственного сотрудничества (устранение бюрократических преград сотрудничеству, унификация нормативно-правовых баз стран Прикаспия в природоохранной сфере, создание единого коллегиального надзорного и консультативного органа в сфере недропользования и природоохранной деятельности) станут возможными при максимальной деполитизации природоохранной деятельности на Каспии, налаживании экологической дипломатии и учете возрастающей роли негосударственных инициатив в проблемном поле практической эко-политики. Ратификация Каспийской конституции Ираном и вступление ее в силу даст дополнительный импульс этому процессу.

В рамках экспертного дискурса специалисты предлагают провести инвентаризацию Каспийского моря: необходимо, чтобы научные сообщества, независимые гражданские институты совместно провели ревизию и анализ всех проблем с выявлением угроз для Каспия. После этого целесообразно разработать проекты по выходу из кризисной ситуации и направить свои предложения в различные государственные институты власти всех приграничных стран для их принятия и реализации. В числе экспертных рекомендаций следует особо отметить идеи создания независимой постоянно действующей рабочей группы из специалистов в области охраны окружающей среды, имеющей постоянный доступ на всю территорию моря; создание долгосрочных научных проектов по мониторингу и изучению моря и биоресурсов, реализуемых во всей акватории Каспия. Интересным также выглядит предложение по оптимизации межгосударственного сотрудничества в формате нормативного закрепления «зеленого стандарта» Каспийского моря в форме Кодекса, на который должны опираться все страны Прикаспия при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, налаживание диалога власти и общественников через реализацию различных совместных мероприятий.

Помимо указанных выше предложений в числе рекомендаций привлеченных к экспертному опросу специалистов следует отметить следующие:

- ратификация (не ратифицировал только Иран), вступление в силу Конвенции и реализация мер для внедрения ее положений в практику. Это позволит обеспечить единый правовой статус Каспийского моря и укрепить сотрудничество в области природоохранной деятельности;

- создание международных экологических проектов. Страны-участницы должны разработать и реализовать международные экологические проекты, направленные на охрану природы и биоразнообразия Каспийского моря (например, проект по очистке морской воды, проект по восстановлению рыбных запасов, проект по созданию заповедников и т. д.);

- развитие экологического туризма. Экологический туризм может стать эффективным инструментом для охраны природы и биоразнообразия Каспийского моря. Страны-участницы должны развивать экологический туризм, создавать экологические маршруты и обеспечивать условия для экологического отдыха;

- развитие международного сотрудничества. Страны-участницы должны укреплять международное сотрудничество в области природоохранной деятельности (например, создание международных комиссий, обмен опытом и технологиями, проведение совместных научных исследований и т.д.);

- мониторинг и контроль за состоянием природы Каспийского моря. Необходимо создать механизмы мониторинга и контроля за состоянием природы Каспийского моря (например, создание специальных органов, проведение ежегодных экспедиций и т.д.);

- привлечение общественности к природоохранной деятельности. Страны-участницы должны привлекать общественность к природоохранной деятельности, проводить информационные кампании, организовывать экологические мероприятия;

- принятие законодательных актов, ужесточающих ответственность юридических лиц за сброс сточных вод в акваторию Каспийского моря, приведение нормативно-правовой базы к единообразию, а также ее постоянная и системная актуализация и т.д.

На образовательно-просветительском направлении эксперты считают необходимым реализовать проекты по экологическому образованию молодежи, подготовку экологов-специалистов по морской фауне, а также в сфере изучения водных ресурсов; подготовку ихтиопатологов в прикаспийских регионах; привлечение внимания общественности, государственных и коммерческих организаций, в том числе нефтедобывающих компаний, к проблеме вымирания каспийской нерпы (например, подготовка социальных видеороликов на экологическую тематику, выбор нерпы в качестве одного из символов любого прикаспийского региона); проведение ежегодной международной экологической школы для подростков; создание межгосударственного фонда по сбору средств на реализацию экологических мероприятий, фандрайзинг с целью сбора средств на реализацию экологических проектов с участием молодежи и образовательных структур, привлечение инфлюенсеров к популяризации экологических проектов, поднятие престижа профессии эколога.

Заключение. Таким образом, представленные в настоящем исследовании результаты анализа (с привлечением метода экспертных оценок) значения Каспийской конституции и перспектив ее реализации в контексте развития природоохранной деятельности на Каспии продемонстрировали как большое историческое значение этого документа, так и качественные изменения подходов России и других прикаспийских стран к решению экологических проблем Каспия. Это свидетельствует не только о наличии существенного опыта межгосударственного двустороннего и многостороннего взаимодействия в этой сфере, но и общем понимании важности Каспия как уникального природного объекта. Роль России в формировании этого опыта сложно переоценить. Наряду с оптимизацией и усовершенствованием механизмов сотрудничества в природоохранной сфере (включая выработку нового инструментария и форматов взаимодействия) он может быть использован для выработки общего взаимовыгодного подхода в условиях глобального «зеленого перехода». Реализация такого подхода позитивно скажется на национальной безопасности стран «каспийской пятерки» и региональной международной безопасности. Анализ показал, что Конвенция о правовом статусе Каспийского моря 2018 г., ряд положений которой касаются охраны окружающей среды Каспия, открывает новые возможности развития природоохранной деятельности в регионе. Конвенция может стать платформой для дальнейшего продвижения сотрудничества и урегулирования отношений в области охраны окружающей среды Каспия (решение проблемы пересечения функций международных организаций, конференций, программ в области охраны окружающей среды моря). Так, важным элементом дальнейшего развития сотрудничества в этой сфере на основе положений Тегеранской конвенции 2003 г. и Каспийской конвенции 2018 г. может стать единый центр координации природоохранной деятельности на региональном уровне с участием всех стран «каспийской пятерки».

ЛИТЕРАТУРА

Агазаде М.М. «Конституция Каспия» и новые горизонты сотрудничества между Азербайджаном и Ираном // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Международные отношения. 2018. Т. 18. № 4. С. 942-954. DOI: 10.22363/23130660-2018-18-4-942-954.

Алимов А.А., Шестакова А.И. Экологическая дипломатия в XXI веке // Общество. Среда. Развитие (Terra Humana). 2017. № 2 (43). С. 97-101.

Бухаева А.А., Жамбаев Е.С., Сагадиев А.Н. Общие принципы охраны окружающей среды // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. 2020. Т. 5. Вып. 2. С. 5-11. DOI: 10.47475/2618-8236-2020-15201.

Быковский В. К. Правовой режим Каспийского моря // Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика, право. 2021. № 1. С. 70-75.

Вылцан С.Е. Особенности правовой основы использования ресурсов Каспийского моря и перспективы их изменения // Международное сотрудничество евразийских государств: политика, экономика, право. 2020. № 3. С. 75-83.

Гапизов З.Р. (a) Взаимодействие Прикаспийских государств в сфере природоохранной деятельности на Каспии (1991-2021) // Человеческий капитал. 2022. № 4 (160). С. 44-51. DOI: 10.25629/ HC.2022.04.02.

Гапизов З.Р. (b) Развитие общественных инициатив в сфере природоохранной деятельности на Каспии в постсоветский период // Исторический журнал: научные исследования. 2022. № 2. С. 44-52. DOI: 10.7256/2454-0609.2022.2.37930. URL: https://e-notabene.ru/phzni/article_37930.html (дата обращения: 10.11.2024).

Гапизов З.Р. Эволюция подходов к решению экологических проблем Каспия (1990-2010-е гг.) // Клио. 2021. № 12 (180). С. 48-57. DOI: 10.51676/2070-9773_2021_12_48.

Маркелов К.А., Головин В.Г., Усманов Р.Х. Изменение правового статуса Каспийского моря в условиях геополитической и экономической интеграции региона // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2018. № 3 (56). С. 59-73.

Мурсалиев А.О. (a) Многосторонние международно-правовые механизмы охраны окружающей среды Каспийского моря // Закон и право. 2021. № 1. С. 128-131.

Мурсалиев А. О. (b) Международно-правовые принципы охраны окружающей среды в применении к формированию международной природоохранной организации Каспийского моря // Правовая парадигма. 2021. Т. 20. № 1. С. 45-49. DOI: https://doi.org/10.15688/lc.jvolsu.2021.L6.

Пивовар Е.И. Особый правовой статус Каспия. Итоги и перспективы V Каспийского саммита в Актау // Вестник РГГУ. Серия: Евразийские исследования. История. Политология. Международные отношения. 2019. № 1. С. 12-32.

Харитонова Н.И. Экогеополитика как новый концепт в геополитической парадигме международных отношений // Государственное управление: электронный Вестник. 2021. № 86. С. 178-199. DOI: 10.24412/2070-1381-2021-86-178-199.

Шинкарецкая Г.Г. Правовые проблемы охраны окружающей среды Каспийского моря // Международное право и международные организации. 2019. № 1. С. 10-19. DOI: 10.7256/2454-0633.2019.1. 28881.

Dmitrieva E. Geostrategi of the Caspian states // Russia and the moslem world. 2021. № 4 (314). P. 6068. DOI: 10.31249/rmw/2021.04.05.

Humbatov F. On the applicability of the uti possidetis juris principle during delimitation of the Caspian Sea among the littoral states // Central Asia and the Caucasus. 2009. № 6 (60). P. 147-152.

Karataeva E. The Convention on the Legal Status of the Caspian Sea: The Final Answer or an Interim Solution to the Caspian Question? // The International Journal of Marine and Coastal Law. 2020. № 35 (2). Р. 232-263. DOI: 10.1163/15718085-23521089.

Kondaurova V. Looking for a way to resolve the legal status of the Caspian sea: international law provides no answer // Central Asia and the Caucasus. 2008. № 6 (54). P. 74-89.

Mamedov R. Disarmament and demilitarization in the Caspian Sea from the viewpoint of international law // The Caucasus & Globalization. 2007. Vol. 1 (3). P. 26-36.

Статья опубликована в журнале Постсоветские исследования. 2024. Т. 7. № 8