Аналитические центры в Центральной Азии

Данная публикация разработана Анар Мусабаевой, независимым исследователем из Кыргызстана, при участии редакторов региональной аналитической платформы CABAR.asia — Эрмека Байсалова и Наргизы Мураталиевой. В публикации изложен проблемный анализ аналитических центров Центральной Азии по итогам выраженных мнений и оценок во время экспертного РеФорума, проведенного в г. Алматы.

Контекст формирования и развития  аналитических центров в регионе

История развития аналитических центров (мозговых центров) в их современном понимании насчитывает более 100 лет. Впервые появившись в США, в последующем аналитические центры превратились в важный элемент демократических обществ, играя значимую роль в формировании политических решений в качестве объективных источников информации по проблемам как международного, национального так и местного уровня. Государственные аналитические институты были созданы в странах Центральной Азии после получения независимости, и все еще находятся в стадии формирования и развития в качестве «мозговых центров» власти. 

В советское время, основные управленческие решения принимались «центром», поэтому руководства республик не видели особой нужды в создании аналитических структур. Став независимыми, бывшие республики Советского Союза оказались перед необходимостью создавать собственные институты. Однако при этом властные элиты региона довольно длительное время не понимали важность создания собственного аналитического потенциала для поддержки управленческих решений и проявили почти полное безразличие развитию науки и научно-экспертных учреждений. 

«Мозговые центры» Центральной Азии, за редким исключением, пока слабо представлены в мировом рейтинге, что является показателем недостаточного признания в мировом экспертном сообществе. Созданные после независимости государственные аналитические центры достаточно молоды, и испытывают ряд проблем в своем институциональном развитии, проблемы с финансированием и кадровым обеспечением. 

В каждой из пяти стран региона своя специфика в функционировании государственных экспертно-аналитических центров. Но в целом, главной задачей этих институтов является аналитическое сопровождение деятельности президента, правительства и других государственных органов.

Иначе говоря, через публикации своих аналитических продуктов в широком доступе, а также распространение своих идей и наработок через открытые конференции, семинары и обучающие программы, аналитические центры и эксперты применяют публичные способы продвижения своих продуктов и услуг. 

«Закрытые» аналитические продукты, как правило, предназначены для узкого круга потребителей. Они готовятся по заказу государственных органов, частных корпораций, политических партий, других частных заказчиков. 

При этом весьма важный аспект предложения аналитических продуктов — это качество и формат аналитики. Эксперт из Таджикистана Шерали Ризоён справедливо выявляет проблему несоответствия форматов и качества аналитических продуктов запросам и потребностям ЛПР. В центральной Азии по сей день дискутируемым остается вопрос о наиболее оптимальном объеме информации и его формате для восприятия ЛПР. Основным выходом из сложившейся ситуации, эксперты видят в продолжении работы в этом направлении и поиске практических и реалистичных рекомендаций для ЛПР.

Центральноазиатские реалии и сложности в аналитике

Показателем эффективности любого аналитического центра является степень его влияния на процесс принятия управленческих решений. Этот вопрос также являлся центровым в дискуссиях центральноазиатских аналитиков во время РеФорума. В частности, были высказаны мнения о том, что государственные аналитические центры в силу аффилированности с государственным аппаратом, придерживаются определенной политической и идеологической ориентации. 

Эти вопросы, по признанию участников форума, весьма актуальны, и не всегда на них есть ответ. 

Другой спецификой работы аналитических центров в Центральной Азии является вопрос имеющегося расстояния между политической властью и экспертным сообществом: процесс внедрения рекомендаций проходит со сложностями, зачастую не достигая ЛПР. Считается, что аналитические продукты доходят до ключевых ЛПР, пройдя через несколько ступеней фильтрации1 . При этом от личности, которая, образно говоря, «заносит папку» руководству, зависит ряд факторов. Именно этот человек, имеющий близкий доступ к ключевому лицу, принимающему решения, по сути, и решает какая информация и в каком виде дойдет до конечного потребителя аналитических продуктов. 

Кем является этот человек с «папкой» — чиновником, аналитиком, или публичной фигурой? От ответа на этот вопрос зависит качество и контент «донесенной» информации. 

Вдобавок, не всегда участие экспертов на этапе разработки политики, характеризует влияние экспертного сообщества на конечные решения. В любом случае, решения всегда принимают управленцы. Именно ЛПР несут ответственность за принятые решения, в отличие от экспертов, которые дают лишь рекомендации. Это объясняет, почему ЛПР не всегда прислушиваются к мнению экспертов, а если и прислушиваются, то не обязательно следуют их советам.

Ситуация с недостоверной информацией аналогична не только в Центральной Азии. Зарубежный гость форума Джон МакЛеод, старший аналитик по России и странам СНГ британского аналитического центра Oxford Analytica, поделился опытом развития аналитических центров в западных странах: «Если несколько лет назад можно было говорить о том, что роль аналитических центров в качестве «моста» между властью и народом была довольно солидной, в частности, в Великобритании, то в настоящее время ситуация меняется. «Народ устал от разных экспертов» на фоне глубокого раскола между политическими партиями, когда публичное пространство заполнено мнениями и ложью, выдаваемыми за факты».

Сложности, с которыми сталкиваются аналитики 

Как видно, в работе научно-экспертного сообщества Центральной Азии имеется целый комплекс сложностей, обуславливающий количество и качество аналитического продукта на выходе. Рассмотрим часть проблемных моментов, влияющих на профессиональную деятельность аналитиков.

1. ограничения, связанные с политическим контекстом

Несмотря на некоторые различия в степени открытости политических режимов, развития демократических институтов и гражданского общества, во всех странах региона экспертно-аналитическое сообщество испытывает определенные сложности для свободного выражения мнений. Эта проблема касается как государственных аналитических центров, так и независимых. 

Государственные аналитические институты зависят от государственного финансирования и вынуждены работать в рамках «дозволенной» интеллектуальной свободы. Как отмечали участники форума, аналитические структуры, аффилированные с государственными институтами, вынуждены поддерживать основной политический курс и их деятельность часть превращается в легитимацию проводимой государством внешней и внутренней политики и пропаганду решений руководства через легковесные комментарии в СМИ. 

В условиях ограниченной интеллектуальной свободы, даже независимым экспертам и аналитическим центрам приходится прибегать к самоцензуре и корректировать свои наработки. При этом, качество аналитических продуктов может пострадать. 

2. проблема безопасности экспертов

Эта проблема отчасти проистекает из первой проблемы. Вопрос о безопасности аналитиков в Центральной Азии на форуме поднимался неоднократно. В настоящее время, эксперты, высказывающие критическое мнение о власти или действующей политике, рискуют не только быть подвергнутыми публичному «остракизму», но и оказаться под преследованием.

Ярким последним примером актуализации вопроса безопасности экспертов является кейс заключения под стражу в 2019 г. по обвинению в государственной измене влиятельного и авторитетного китаиста К.Сыроежкина, который работал в КИСИ и является автором многочисленных работ по теме сотрудничества ЦА и Китая. Этот пример служит постоянным напоминанием экспертному сообществу о необходимости соблюдения самоцензуры и обхода острых углов во время проведения и опубликования исследований по чувствительным темам для ЛПР и власти.

3. слабое взаимодействие научного и экспертного сообщества

Почти во всех странах отмечена слабая вовлеченность академического сообщества в сотрудничество с экспертно-аналитическими центрами. Участники форума считают это одной из проблем, характерных для Центральной Азии. Если в странах Запада «мозговые центры» тесно сотрудничают с академическими институтами, пользуются академической свободой, проводят исследования, то в наших странах мосты между университетами, научными учреждениями и аналитическими центрами недостаточно налажены. 

Указывая на недостаточный доступ аналитиков к достоверной информации и статистике, Бахтиёр Алимджанов, независимый исследователь из Ташкента, утверждает, что эксперт в Узбекистане «немного ученый, немного политик, и хороший философ». В действительности, развитие науки, и особенно  — прикладной науки, в странах Центральной Азии оставляет желать лучшего. Директор Центра социологических исследований «Зеркало» Кахрамон Бакозода (Таджикистан) также обращает внимание на недостаток достоверных данных/ информации для объективного анализа. Он, в частности, отмечает ненадежность национальной статистики. 

Нургуль Акимова, независимый экономист из Кыргызстана видит одну из причин недостаточного влияния аналитиков на ЛПР в недостатке коллективов (команд) экспертов из разных сфер, работающих совместно над комплексными проблемами. Работы одного или двух-трех индивидуальных экспертов, по ее мнению, не всегда позволяют достичь желаемых результатов и эффектов.

4. вызовы информационного общества

Экспертное мнение в условиях информационного общества становится лишь одной из версий из множества высказываемых мнений. Информационное пространство делает всех уязвимыми перед потоками дезинформации. Истина перестает волновать людей, появляется множество людей, претендующих на «экспертность», например, так называемые «говорящие головы», «телеполитологи» или эксперты — обычные граждане. Происходит подмена экспертов-профессионалов само-позиционируемыми экспертами, и теми, кого назначили «экспертом» власти, группы интересов, или СМИ. 

Аналитические центры в таких условиях сталкиваются с проблемными вопросами о том, как сохранить свой авторитет, воздействовать на лиц, принимающих решения, продвигать конструктивный политический диалог и принципы демократического управления через качественную аналитику.

Есть ли импакт и как его достичь?

Влиятельность аналитических центров является одним из важных показателей эффективности и качества их работы. В силу этого при ранжировании «мозговых центров» решающее значение имеют критерии, на основе которых проводится их сравнительный анализ и определяются лидеры. В мировом масштабе такой анализ проводится с 2006 г. Университетом Пенсильвании в рамках программы «Мозговые центры и гражданское общество». Аналогичного мониторинга о влиянии аналитических центров в самом регионе Центральной Азии на управленческие решения пока не ведется. Тем не менее, во время РеФорума данная тематика оказалась в центре внимания экспертного сообщества. 

В странах региона, существующие аналитические центры и экспертные группы, как правило, участвуют в процессах разработки решений, нормативно-правовых актов и документов. Но не всегда участие экспертов на этапе разработки политики, характеризует влияние экспертного сообщества на конечные решения. В любом случае, решения всегда принимают управленцы. Именно ЛПР несут ответственность за принятые решения, в отличие от экспертов, которые дают лишь рекомендации. Это объясняет, почему ЛПР не всегда прислушиваются к мнению экспертов, а если и прислушиваются, то не обязательно следуют их советам. 

Даже в случаях принятия решений, на которые предположительно повлияли рекомендации конкретных экспертов, достаточно сложно верифицировать эффект влияния. Бывают ситуации, когда схожие рекомендации различных экспертов/ групп экспертов кумулятивно влияют на принятие тех или иных решений. В любом случае, убедиться в эффекте влияния экспертов на решения ЛПР, можно только при наличии обратной связи между ними, однако, подобная обратная связь редко присутствует. 

В Казахстане, к примеру, наблюдается ограниченный доступ экспертов и аналитических центров к основным лицам, принимающим решения. Имеются бюрократические препоны, к тому же ЛПР не всегда готовы принимать во внимание аналитические документы. Не секрет, что чиновники часто имеют нереалистичные ожидания от аналитиков и аналитических продуктов: вместо прогнозов, анализа и различных точек зрения, чиновники ожидают увидеть в работах аналитиков нечто вроде «мистического откровения». 

Вопрос о "зоне ответсвенности"

Полемика о «зонах ответственности» ЛПР и экспертноаналитического сообщества очень важна для понимания роли аналитических центров и их возможностей влиять на принятие решений. В контексте Центральной Азии это вдвойне актуально для преодоления существующих стереотипов о роли экспертов. 

По мнению эксперта по региональной безопасности из Казахстана, к.ф.н. Рустама Бурнашева существуют «зоны ответственности» между экспертами и лицами, принимающими решения. Задача аналитиков — предложить определенный диапазон решений с позиции сектора своей специализации, а задача ЛПР  — взвесить и согласовать все позиции и принять решение. 

Президент ОФ «Мир Евразии» Эдуард Полетаев отметил, что в Казахстане есть два города, отличающихся своим высоким аналитическим потенциалом  — Алматы и Нурсултан. По его мнению, существуют различия между двумя городами по качеству экспертизы, экспертному настрою, методам работы. Нурсултан  — город «чиновничьего настроя», в котором экспертов больше всего интересуют внутриэлитные отношения, политические расклады и перспективы. Алматы же, по мнению Полетаева, отличается более широким взглядом и именно в этом городе работает большая часть региональных экспертов. 

Денис Кривошеев также считает, что все важные политические решения в Казахстане принимаются в столице, а Алматы просто «страдает снобизмом», поскольку до нее большая часть информации доходит уже в виде переработанных новостей, и крайне редко — от чиновников, если к ним имеется доступ. 

Эксперт из Таджикистана Кахрамон Бакозода справедливо отметил, что власть изредка принимает рекомендации экспертов в непринципиальных для себя вопросах, предпочитая обходиться без экспертной поддержки по вопросам, которые она считает для себя важными. Другим, не менее важным моментом является вопрос доступа экспертов к ЛПР: рекомендации экспертов в лучшем случае доходят до среднего звена чиновничества, а между этим звеном и ЛПР существует зазор. 

Как сократить расстоение между экспертами и элитой?

Важность фактора близости к политической элите для успеха эксперта подчеркивает Эдуард Полетаев: существует множество других факторов, определяющих успех экспертов во взаимодействии с ЛПР, в том числе профессиональная компетентность, репутация, публикации, присутствие в информационном пространстве, количество проектов, в которых эксперт участвовал. По мнению Э. Полетаева, конкурентоспособность эксперта повышается от сотрудничества со всеми акторами публичной политики, включая НПО, бизнес-сообщество, СМИ, социальные сети. 

Кыргызстан стал примером волнообразного характера взаимодействия экспертно-аналитического сообщества и ЛПР: «окно политических возможностей», открывающееся сразу после очередной революции, благотворно влияет на степень открытости госорганов, на улучшение ситуации со свободой мнения и с демократическими свободами в целом. Создаются консультативные экспертные площадки, власти прислушиваются к мнению экспертов при разработке национальных и отраслевых стратегий, законов и концепций реформирования различных секторов. Однако, в последующем, по мере консолидации политической власти «новыми» руководителями, пространство свободы сужается, и вместе с этим, снижается степень взаимодействия ЛПР с экспертным сообществом, в первую очередь с независимыми аналитическими центрами. 

Если говорить про Узбекистан, то до 2017 года существовала «практически глухая стена между правительством и обществом, включая экспертное сообщество». После 2017 года ситуация с обратной связью между гражданским обществом и государством кардинально изменилась.Несмотря на то, что большинство демократических институтов еще не работает, тем не менее, общественное мнение, включая позицию экспертов, стало влиять на решения правительства. При этом очень важным механизмом воздействия общества на ЛПР являются электронные СМИ и социальные сети.

Президент РУ является единственной фигурой, определяющей основные направления внутренней и внешней политики страны. Ни один из аналитических центров не обладает возможностью непосредственного выхода на главу государства, что существенно ограничивает возможности влияния на принятие решений. Непосредственными возможностями влияния располагают структуры системы государственного управления, которые напрямую подчиняются главе страны. Самый старейший государственный аналитический центр  — это Институт стратегических и межрегиональных исследований  — имеет статус «при Президенте Республики Узбекистан». При этом независимые аналитические центры в Узбекистане располагают опосредованными возможностями влияния на принятие решений через участие в рабочих группах по разработке нормативно-правовых актов или поправок к ним, через совместные мероприятия или средства массовой информации, которые становятся все более значимым фактором благодаря либеральным изменениям последних лет в данной сфере.

Структурные слабости и "закрытость" госаппарата в регионе

Слабое влияние исследовательского и аналитического сообщества на процесс выработки и принятия политических решений эксперт Рустам Бурнашев (Казахстан) объясняет структурными особенностями стран, а именно «слабыми государствами» и «слабыми обществами». «Слабые государства» характеризуются недостаточно эффективными институтами, а «слабые общества»  — неспособностью противостоять государственному аппарату и поддерживать коллективную идентичность. В контексте процессов выработки решений, при сочетании «слабого государства» со «слабым обществом», принимаемые решения за редким исключением, характеризуются «закрытостью» и отражают не государственный, а групповой интерес  — интерес политического режима. 

Еще один важный аспект в вопросе спроса на аналитику со стороны ЛПР связан с предвзятым отношением к работе независимых аналитических центров. Ведущий научный сотрудник Института философии, политологии и религиоведения Комитета науки МОН РК Айдар Амребаев считает, что ЛПР не доверяют независимым экспертам, считая их непосвящёнными во внутренние процессы, правила и форматы своих ведомств. Отсюда и стремление ЛПР ограничиться подготовкой аналитических документов внутри своих структур. Иначе говоря, ЛПР в госструктурах предпочитают «закрытую» аналитику. Несомненно, качество такой «закрытой» аналитики зависит от профессионального потенциала аналитической команды центра. Но в целом, по мнению казахстанских экспертов Айдара Амребаева и Адиля Каукенова, качество «закрытой» государственной аналитики часто невысокое, что связано отчасти с ограниченной свободой мнения, а отчасти с ограниченными источниками достоверной информации. 

Редактор IWPR в Таджикистане Марат Мамадшоев подтверждает, что «если в развитых странах, первые лица ограничены системой «сдержек и противовесов» и сильными институтами, то в странах Центральной Азии таких ограничений очень мало, так как отсутствует сильная оппозиция и независимые СМИ, а у экспертов нет прямого доступа к ключевым ЛПР. 

В автократических системах Центральной Азии «принятие решений осуществляется кулуарным образом в закрытом от общества и экспертного сообщества режиме». Патернализм государства и неприятие со стороны госорганов альтернативных «генеральной линии» точек зрения,  — это еще одна системная проблема во взаимодействии ЛПР и экспертов. 

Медиа как трансляторы мнений экспертов

В информационном обществе роль СМИ, которые транслируют мнения экспертов и общественное мнение, в процессе принятия решений очень велика. Редактор CABAR. asia Эрмек Байсалов отмечает, что медиа в Центральной Азии играют неоднозначную роль в процессах принятия политических решений. С одной стороны, немало примеров, когда журналистские расследования и публикации в СМИ по острым вопросам стимулировали обсуждения на высоком политическом уровне и в отдельных случаях способствовали принятию решений по этим проблемам. С другой стороны, нередко СМИ «раздувая» темы, не имеющие высокой общественной значимости, отвлекают внимание общества от действительно серьезных проблем. 

О том, что в Кыргызстане с его турбулентным политическим ландшафтом активность медиа иногда переходит в абсурдное политическое шоу, отметил также и блогер, политический консультант Азим Азимов: медиа это не только СМИ, но и социальные сети, которые в последнее время приобретают большое значение как индикаторы общественного настроения. Под влиянием публикаций в СМИ и реакции пользователей соцсетей и митингов протеста, правительство Кыргызстана, к примеру, прервало соглашение с иностранной компанией, которая должна была начать геолого-разведывательные работы на урановых месторождениях в Иссык-Кульской области. Другой интересный кейс  — это публикация в ноябре 2019 г. совместного журналистского расследования радио «Аззатык», Азим Азимов, Лола Исламова 22 Kloop.kg и международной сети OCCRP о коррупции на кыргызстанской таможне, которая вызвала беспрецедентную реакцию общества и стала причиной организации серии мирных митингов протеста под названием «Реакция». В тоже время, в процесс принятия политических решений проникает фактор «хайпа», ведущий к тому, что ЛПР могут быть подвержены влиянию этого «хайпа», порой забывая о разумных аргументах и вопросах целесообразности. 

В Узбекистане также можно наблюдать влияние СМИ на политические процессы: совместное расследование журналистов из Узбекистана и Казахстана по теме обеспечения инсулином пациентов Узбекистана повлияло на то, что правительство РУ приняло решение о выделении средств из госбюджета на закупку инсулина в достаточном объеме, и было заведено более 20 уголовных дел. В то же время, несмотря на наличие таких позитивных примеров влияния СМИ и журналистов на принятие решений, в целом, ситуация в сфере СМИ в Узбекистане оставляет желать лучшего, учитывая, что многие журналисты не чувствуют себя в безопасности. 

Таким образом, можно заключить, что в Центральной Азии пользователи различных платформ могут выступать в качестве «инфлюенсеров» по различным темам посредством онлайн медиа, и власти часто следят за их работой, а иногда даже прибегают к их помощи. Однако, за редким исключением, ЛПР в странах Центральной Азии принимают во внимание мнение экспертов или «инфлюенсеров» только тогда, когда им это выгодно и совпадает с текущими задачами. 

https://cabar.asia/wp-content/uploads/2020/05/Policy-Brief_ru_web.pdf